政制改革的基礎分析

陳祖為 香港大學政治與公共行政學系系主任

 

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引言

基本法說明,香港的民主應按「實際情況」,「循序漸進」地發展。因此,我希望先就香港目前的社會狀況,包括政治體制,作出提綱挈領式的「實況分析」,並嘗試列出一些政改時要考慮的大原則。

實況分析一:香港目前的政治體制有嚴重的缺陷,非改不可

首先,為甚麼要談「政制改革」?市民對民主的訴求,當然是推動政制改革的重要原因之一。這個我會在下面再談。然而,最迫切的理由其實是,現在的政治制度出了大問題,非改不可。

關於這點,不少議政人仕已討論過了,所以在這裡我只會作出一些簡單綜合的論述。特區政治體制設計是行政主導,大權落於行政長官身上,但過去六年多,行政長官在施政上困難重重,未能有效管治。這些施政困難包括:

這些困難的成因,固然跟特首本人的問題有關,但還涉及特區政治體制的兩個問題:

政制問題1.1: 行政長官選舉條例規定,特首不能為任何政黨的成員,因此,他不能通過政黨組織執政團隊,以協助他在行政與立法機關中施政。

政制問題1.2: 特首的選舉來自只有800人的選舉委員會,因此其產生過程不能促進整合、凝聚社會界別的意見/利益,其施政綱領亦因未有普選的 「洗禮」而不能獲得廣大市民的認受性。

如何可以走出這個困境?從上面的分析,我們可以歸納出三個大原則。

原則1.1: 必須大大增加行政長官的認受性。

原則1.2: 鼓勵政黨發展,容許行政長官有政黨背景,讓政黨有上台執政的機會。

既然政黨政治已是不可改變的事實,而政黨又是現代政治制度重要的一環,那麼我們要做的就是提供政黨發展所需的環境配套,以培養更多從政人才。

原則1.3: 在推行政改的時候,必須確保行政和立法機關都有相約的認受性。

只有當立法機關和行政長官都同時受選票的「洗禮」,我們才可以減少今天特區政府左右受制,「議而不決、決而不行」的情況。

實況分析二:現有政治制度未能滿足市民對民主的期望

不少分析指出,基本法的設計,就是要延續原有的「行政主導」模式,並儘量減慢民主化的步伐。行政長官日前在施政報告中所說的「加強諮詢」,基本上也反映了「行政吸納政治」的傳統思維。問題是,最近十多年,香港的政治文化已經明顯改變,公民社會的力量及市民對民主的訴求亦有所提升,這種源於殖民地年代的管治模式已不合時宜。

當然,即使香港市民普遍要求政制民主化,但在一些重要問題上,民意還是不清晰的。上星期我委託港大民意調查計劃做了一個香港政改調查(n=1026,回應率=64.6%),結果發現,雖然多達69.3%的被訪者贊成2007年普選行政長官,但對於是否全面普選立法會,調查的結果顥示一個矛盾的現象:一方面73.5%的被訪者支持全面普選立法會,但另一方面45.7%的人認為要維持甚至增加功能組別的比重。這現象可能反映出市民未能清楚了解功能組別選舉的性質及其跟普選的矛盾關係。就此問題,政府有責任幫助一般市民──尤其那些沒有資格參加功能組別選舉的人──認識功能組別選舉的性質,以及在社會開展廣泛的討論。

事實2.1: 目前的政治制度,未能滿足公民社會及市民對民主的訴求。

事實2.2: 市民對普選特首有持續及強大的訴求,但對普選立法會/功能組別的去留有自相矛盾的意見。

實況分析三:政改涉及多界別利益,必須爭取全港社會共識

在探討過「為甚麼改」這個問題後,我們便進入有關「怎樣去改」的實際問題。在此,我不想過早觸及細節性的問題,這應該是由市民大眾一起來商議的。我想先集中討論一下「如何尋求政改共識」的問題,因為這是推行政改的大前提。

政制是一個社會的權力分配的基本遊戲規則,而政制改革就是要改變這些規則,因此必定會觸動不同界別、階層人仕的利益,帶來不明朗因素,令各方有所憂慮和爭?。改革是否成功,就是要看經過爭辯後,最終所決定的新的遊戲規則,是否為各方所尊重及遵守,各方是否相信新的規則是合理的,且比原有的更好,以及對香港長遠整體發展有利。

要改革成功,各方在改革過程中所持的態度和策略至為關鍵。我嘗試提出一個原則,供大家討論:

原則3.1: 政改不應成為一場「勝者全取」(winner-take-all)的遊戲,各方亦不應視此過程純粹為一種「力量」的比試,以一方之力壓倒另一方(domination),而是儘量在各種利益衝突中某求最能滿足各方的「合理期望」的方案(reasonable compromise)。

所謂「勝者全取」,就是指社會上任何一方在政改中成為唯一的得益者,並利用新的政治制度,來掠奪其他界別的利益。至於Domination 模式中所指的「力量」,包括工商界的「資本力量」、中央政府的「政治力量」,以及市民的「示威的力量」。在一個Domination 模式中:

但在一個Reasonable Compromise模式中,這些話是不會講出來的。作為香港社群的一份子,在爭取自己的利益的同時,應考慮怎樣可以滿足別人的合理期望。


那麼,各方的合理期望是什麼?我個人認為如下:

普羅市民: 人人有權參與選舉和撤換政治領袖的決策機制;及
在貧富懸殊日益嚴重的情況下,期望有一個能夠著重民生體察民情—尤其是弱勢社群—的政府。

工商界: 一個良好的投資營商環境。

中央政府: 一個不會跟中央對著幹的特區政府、「井水不犯河水」。

我們的調查也發現,市民認為,在推行政改時,勞工及基層人士、中產人士、工商界人士以至中央政府的利益都是重要的,需要照顧。實際統計數字如下:

界別利益
認為重要的被訪者比例
勞工及基層人士利益
75.4%
中產人士利益
68.5%
工商界人士利益
54.9%
中央政府利益
43.6%

(n=1026,回應率=64.6%)

從上可見,市民的傾向絕不是一面倒的。也就是說,對於政改,他們並沒有「勝者全取」的心態。這是一個可喜的現象。當然,市民的考慮有輕重之分,其中基層和中產的利益似乎比工商界及中央政府的利益重要一些。我認為這是頗合理的,因為這反映了不同界別的利益(stake)有所差別。工商界可以調走資金,中產人士可以移民,但勞工及基層人士只能留在香港。因此,香港的政制要多點照顧這些弱勢社群的利益,這個想法也是合理的。另一方面,政制改革基本上只關係到香港的切身問題,所以市民在此認為中央利益屬於「次一層」,也是可以理解的。

一個由全面普選產生的民主政府,比目前的政治體制能夠滿足普羅市民的合理期望,但會否違反工商界和中央政府的合理期望呢?首先要指出,我們從上可見,多數香港市民在考慮政改的時候,不會一面倒傾向任何一方,而是懂得要照顧社會上不同階層的利益。也就是說,我們應該有條件達致跨界別的Reasonable Compromise。更重要的是,民主化和工商界以及中央政府的利益沒有任何嚴重衝突。以下兩部份,將就此問題稍作分析。

實況分析四:民主化和工商界利益並不矛盾

工商界最大的憂慮,就是民主化會帶來福利主義社會,破壞香港原有的資本主義體制和良好營商環境,直接影響他們的利益。但事實上,這種憂慮似乎是不必要的。我要指出,無論在社會結構、憲法安排還是制度內外,民主化後的香港依然可以照顧到工商界的利益,以下逐一說明。

事實4.1: 民主化和福利主義並沒有必然的關係。

很多學者都指出,民主化不一定會增加福利開支。事實上,正是不民主的政府,由於缺乏程序上的合法性,往往只能靠打「經濟牌」──包括增加市民福利──來維持其認受性。相反,民選政府也可以進行大刀闊斧的改革。八十年代英美的新右派政府就是最佳例子。即使英國現今的工黨政府也是向右傾的。

事實4.2: 在全球化下的所有資本主義社會,任何政府都不能不慎重考慮工商界的利益。

在資本主義社會裡,資本家相對其他階層有著結構性的優勢:他們的投資決定,都對勞工就業以至政府稅收有著非常深遠的影響。經濟全球化更強化這種優勢。(事實上,全球化令人憂慮的是資本力量過大,令到勞工及基層的利益得不到應有的保障。)因此,所有民選的政府,都不可能置工商界利益不顧。再「福利派」的政府,都不敢漠視商人的投資環境,最終令自己失去選票。

事實4.3: 在基本法的憲政框架下,工商界利益已有一定的保障。

首先,基本法已經開宗明義說明,香港實行資本主義制度,五十年不變。如上所述,工商界在資本主義社會是有其獨特的結構優勢的。此外,基本法的其他規定,如低稅率、量入為出的政府理財政策等,都限制了福利主義可能性,也間接保障了工商界的利益。

事實4.4: 香港政治制度的一些特點,亦能照顧工商界的利益。 

首先,立法會直選中實行比例代表制,已經可以一定程度保障社會上少數派──包括工商界──的聲音。現時直選立法會議員缺乏工商界代表,只是因為後者有更「穩陣」的功能組別支持。如何「處置」功能組織,本身就是政改的一大課題。但即使真的要取消功能組別,我們還可以透過加強體制外的各種諮詢和協調機制,來照顧工商界的利益和考慮(如經濟、福利政策的各界高?會)。

以上要說明的是,工商界不必視民主為「洪水猛獸」。我們不否認,民主化整體來說會增強基層市民相對於工商界在政治上的影響力。儘管如此,由於各種結構上、憲法上以至制度上的保障,工商界的利益仍然會受到照顧。進一步來說,民主化對香港的經濟應該是有利的,原因有二。

實況分析五:香港民主化對中央政府有利

最後,我們不能不談中央政府在政改中的角色。很多人認為,中央政府不喜歡民主,因為它擔心特區可能會變得不受控制,一是「港獨」,一是倒過來,「井水犯河水」。其實這些都是過慮。原因有二。

事實5.1: 基本法的規定,香港特別行政區是中華人民共和國的一部分。

基本法如何再修改,也不可能修到這句。特區政府和立法會,即使是全面普選產生,也只能管理特區的內部事務。

事實5.2: 香港人的政治取向,根本不會走向「港獨」,或「井水犯河水」。

回歸以來多項調查均顯示,香港市民對國家的歸屬感愈來愈強,對中央政府的認同也愈來愈高,甚至超越了特區政府本身。加上近年香港和內地的經濟融合,「港獨」在香港根本沒有多大市場。同樣道理,「井水犯河水」的機會也很微。不要忘記,八九年的學運,始於北京,而非香港。

中央政府不但不應懼怕香港民主化,而且它還應注意到,香港的民主化可為國家帶來兩個「額外」的好處:

一直以來,台灣領導人常常以香港的不民主體制,來抗拒「一國兩制」的建議。如果香港能夠做好民主化的工作,作為向台灣「宣示」的榜樣,必定可以增加「一國兩制」對台灣民眾的吸引力。

結論

若上述的分析是正確的話,政制民主化:

若工商界或中央反對民主化,需要提出清晰而有力的道理來。