2004-09-25《明報》

體制健全 何懼癱瘓

香港中文大學社會學系副教授    陳健民

立會選舉塵埃落定,民主派「癱瘓」政府的憂慮一掃而空,中央和董建華(相關新聞 - 網站)都鬆了一口氣,對戰果表示欣慰。但這口氣一鬆,卻錯失了從制度中尋求疏解行政立法對立之道。目下的政制檢討,仍然缺乏方向,各派只能在人大常委圈定的泥澤中打混。

民主派由98年在立會中的十多席發展至今天的25席,一方面是直選議席增加的結果,另一方面亦由於民眾對民主的訴求加劇和新興民主人士的出現,令民主派能從2000年選舉的低點重攀六成以上支持率。今次民主派未能奪取過半議席,但08年會否再下一城完成目標﹖而在07年再次以小圈子選舉產生的特首,在陣腳未穩前如何面對一個反對派當道的議會的挑戰﹖

當然,民主派能否在下次大選再進一步,有賴多種因素,特別是08立會選舉制度的安排、各派在未來4年的表現、市民對民主的訴求是否仍然強烈等。但由於任何政制方案須得三分二立會議員同意,擁有25票(四成議席)的民主派對任何不利於他們爭奪更多議席的方案均可否決,最後若不是政制原地踏步,便是增加一些各方均有機會爭奪的功能議席,然後等額增加直選議席。即使原地踏步,由於年輕選民逐步取替年長選民,這種世代的轉移總是對民主派較為有利,民主派控制立會是早晚出現的事情。

中央幾時才放手﹖

面對「癱瘓」的威脅,中央政府在這次選舉可謂積極介入。從人大取消雙普選議題,到其後釋出善意,再在選舉期間積極動員配以醜聞攻勢,均為力保親政府陣營出線,打擊民主派奪取半數議席。從「宏觀調控」到「微觀介入」,中央幾時才能放手一國兩制,讓特區在體制內自行解決其行政立法矛盾﹖

在民主國家,特別是實行總統制的,經常出現行政與立法機關分別由不同政黨把持的局面。面對可能出現的「癱瘓」,民選的總統或者挾其全民授權的威勢,指摘把持議會的在野黨眷戀黨派利益(partisan)而不顧國家福祉,從而突破僵局。總統或者動之以利,透過所屬政黨在議會與在野黨交換利益,在某些政策或資源分配上與在野黨妥協。部分總統更會委任在野黨進入內閣組成聯合政府。

在最壞的情G下,有些國家賦予總統權力解散議會進行大選,以期重選後的議會能為執政黨控制。有時,總統只要威脅解散國會,已經足夠打破「癱瘓」的局面。至於那些國家採取何種措施處理行政立法僵局,亦要看其實行何種總統制(presidentialism)。除了我們一般認識的美式總統制外(即總統由民選產生、內閣由總統委任),亦有總統與總理(premier)並存的「半總統制」(內閣由總理委任),和「總統議會混合制」(總統任命的內閣須得議會批准),不一而足(可參考Matthew Soberg Shugart和John M. Carey的Presidents and Assemblies一書)。

香港特區可說是實行一種半民主的「偽總統制」(pseduo-presidentialism),一方面議會有相當的民主成分,另一方面行政長官及其內閣卻缺乏民意授權。假若民主派控制議會過半議席,特首既無民意後盾與立會對抗,亦難藉政黨進行利益交換,而《基本法》只容許特首在非常情G下才可解散立會。現時特區實行的「高官問責制」較接近美式總統制,但由於《基本法》對此制並無清楚規定,發展空間仍很大。如果香港實行半總統制或總統議會混合制,會否有利於處理行政立法衝突的問題﹖對於這些問題,中央與特區政府似乎未有正視。

體制問題 中央何時才認知﹖

中央應理解,現時特區的政治問題,正如80年代國內的價格問題,是一個結構性死結。當時國家容許部分物價由市場調節而出現由國家控制的「牌價」和「市場價」並存的「雙軌制」。一些幹部利用權力將國家提供的廉價物資、低息貸款和外匯在市場「倒賣」,即使政府大力打擊仍無法根治,造成民怨沸騰。但隨荈i一步經濟改革,國家放手市場調節大多數物資、貸款及外匯的價格,黑市買賣立刻絕[,可見從體制解決問題的重要性。

現在特區的立法會已逐步放在「政治市場」當中,民主選舉議員,但我們的特首選舉基本上仍是「國營」的「計劃政治」。這套「雙軌制」是民怨的根源,亦令行政立法衝突難以疏解。

中央對特區經濟不振已是憂心忡忡,頻頻出招救港。如今在政治上又要深度介入,真是觀者亦感疲累。什麼時間中央政府才能認清這個體制問題,放手改革,讓特區的政治市場自行調節﹖

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